政府信息公开平台，是发布法定主动公开内容的公开平台，也是加强重点政府信息管理的管理平台。《2020年政务公开工作要点》（国办发〔2020〕17号）明确提出“2020年底前，各级政府及其部门建设完成政府信息公开平台，法定主动公开内容全部公开到位。”在政府信息公开平台建设过程中，政务公开与政府信息公开栏目的关系定位以及原有政府信息公开目录系统与法定主动公开内容栏目之间的关系，一直是困扰基层政府的问题之一，笔者试着从全国各省政府网站建设现状出发，结合相关政策要求和演变，就此问题提出一些看法和探讨，如有不妥之处，也希望能够提出宝贵的意见和建议。

　　一、“政务公开”与“政府信息公开”栏目的关系

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布实施，是政府信息公开工作纳入法制化轨道的重要标志。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称《意见》），部署全面推进各级行政机关政务公开工作。《条例》确定了“政府信息”的含义，而现行所有的法律、法规和规范性文件均未对“政务公开”的内涵外延做出明确界定，所以引发了社会各界对于“政务公开”和“政府信息公开”之间关系的探讨。无论对两者之间关系怎样去分析，有一点是较为公认和明确的，那就是政务公开的核心是信息公开，因为政务公开大多要以信息的形式呈现，否则难以对外展现和传播。

　　正是由于对两者概念的争论和探讨，各级政府网站在“政务公开”和“政府信息公开”栏目的设置方面也是五花八门，但也没有所谓绝对的“对”或“错”，仅是各行政机关在概念理解和网站建设需求的不同所造成。

　　《政府网站发展指引》（国办发〔2017〕47号）（以下简称《指引》）中提出：政府网站功能主要包括信息发布、解读回应和互动交流，政府门户网站和具有对外服务职能的部门网站还要提供办事服务功能。其中，对“信息发布”的界定是“各地区、各部门要建立完善政府网站信息发布机制，及时准确发布政府重要会议、重要活动、重大决策信息。”并且将“信息公开指南、目录和年报”作为信息发布内容的一部分。

　　《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于规范政府信息公开平台有关事项的通知》（国办公开办函〔2019〕61号）要求：政府信息公开平台，原则上以各行政机关网站已有的“政府信息公开”“政务公开”等栏目为依托，不另设专门栏目，不得设立专门网站。目前，各级政府网站均是根据国办发〔2017〕47号和国办公开办函〔2019〕61号开发建设政府网站的政务公开和政府信息公开有关栏目。

　　从整体上看，各级政府网站“政务公开”和“政府信息公开”栏目的关系主要包括以下四种：

　　第一种是“政府信息公开”是“政务公开”或“政务”的二级栏目，如北京、上海、内蒙古、浙江等（所有省级政府网站的栏目建设情况查看时间为2020年7月底），这也是目前大多数省级政府网站的设置方式。因为“政府信息公开”专栏是网站的二级栏目，公众需要先打开“政务公开”栏目，才能找到“政府信息公开”栏目，显然不符合信息检索的“最小努力原则”，所以目前大多数省级政府在政府网站首页又设置了“政府信息公开专栏”的链接。

　　第二种是“政府信息公开”或“信息公开”是一级栏目，网站没有设置具体的“政务公开”栏目，如山西、江苏、海南、四川等。这类网站将政府信息公开视为信息发布功能的主要部分，注重法定内容的主动公开，严格贯彻《条例》要求。

　　第三种是“政府信息公开”是“政策”的二级栏目，如福建、陕西等，这与“中国政府网”的设置相一致。这类网站主要是以政府信息公开平台为依托，推动公开内容进一步聚焦公开法律、法规、规章、规范性文件等重要政务信息，能够有效提升公开的“含金量”。

　　第四种是将“政府信息公开”和“政务公开”视为同一概念，可以相互替代，如江西、重庆等。这类网站一级栏目为“政务公开”，打开后直接显示为“政府信息公开”平台，此种情况较为典型地反映了规范性文件自上而下推动政务公开和《条例》规范调整信息公开的双重要求和需要。

　　政府网站的这四种栏目设置方式，各有各自的优势和依据，同时也反映出各级各部门对于政务公开和政府信息公开之间关系的不同理解和阐释，没有“好”与“不好”之分，无论哪种方式，只要能够切实发挥好政务公开第一平台作用即可。综合考虑，笔者更倾向于第一种设置方式，原因有以下几点：

　　一方面，从《指引》对政府网站的要求看，其中的信息发布、解读回应、政务服务和互动交流等功能具体要求与政务公开的要求相一致，但从目前大多数的政府网站看，政务服务和互动交流都是单独的一级栏目，信息发布和解读回应一般是归到同一个一级栏目下，从而形成了公开、解读、回应的三位一体格局，与政务公开的要求是一致的。

　　另一方面，国办公开办函〔2019〕61号统一规范了政府信息公开平台，其中，政府信息公开制度中并未将《意见》纳入在内，且法定主动公开内容主要是以《条例》第二十条规定的共性基础内容为主，也就是说政府信息公开平台中并未将数据开放、政策解读、回应关切等政务公开的典型内容明确涵盖在内。

　　二、政府信息公开目录系统和法定主动公开内容栏目的关系

　　组织编制本行政机关的政府信息公开目录，是新修订的《条例》规定的政府信息公开工作机构的具体职能之一。同时要求政府信息公开目录包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。政府信息公开目录是依法对社会主动公开的政府信息按照一定的编排体系编制而成的信息条目的汇总，其作用是为方便公民、法人或其他组织查阅和利用政府信息，同时也便于申请者递交政府信息公开申请。

　　2008年4月30日下午5点，国务院办公厅的政府信息公开目录专栏在中国政府网正式上线。国务院办公厅的政府信息公开目录采用主题分类方法，将公开的政府信息划分为22个类别，在各类别下分别显示包括索引号、发文机关、发文日期、名称、文号等元数据的信息条目，并提供了按年度编排的政府信息公开目录。虽然《条例》要求政府信息公开目录包括内容概述，但内容概述一直是目录编制的一个难点，目前中国政府网发布的按年度编排的政府信息公开目录中也未明确此内容。

　　2009年年初，国务院办公厅秘书局发布了《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》（国办秘函〔2009〕6号），结合国务院办公厅编制政府信息公开目录的实践，指导各级政府加强政府信息公开目录系统建设，逐步形成统一的政府信息公开平台。此后，各级政府及其部门普遍在政府网站建立了包含政府信息公开指南、政府信息公开目录、政府信息公开年报等的政府信息公开专栏，一直延续至今。

　　实际上以往政府网站的“政府信息公开目录”栏目可以看作是政府信息的电子目录，也就是包含了基本的目录和具体的正文信息，并且提供目录导航或多种分类方式的浏览，既可以展示目录列表，也可以展示目录的正文。相比于纸质版目录，有着较为明显的优势。中国政府网的政府信息公开目录专栏实际上就是政府信息的电子目录，而国务院办公厅提供的按年度编排的目录实际上则是与纸质版目录一致的PDF电子版形式。

　　随着所有政府网站均建设了政府信息公开目录系统，由于一直以来缺乏统一的建设标准、分类标准、功能要求和页面设计规范，导致了各行政机关政府信息公开目录形式各样、分类各异，甚至是同一级政府的不同部门，政府信息公开目录形式和分类都不一致，如“负责人信息”有的分类为“领导信息”，有的分类为“局领导”或“厅领导”，也有的分类为“领导之窗”，分类名称各不相同。《条例》第二十四条也明确规定：“各级人民政府应当加强依托政府门户网站公开政府信息的工作，利用统一的政府信息公开平台集中发布主动公开的政府信息。政府信息公开平台应当具备信息检索、查阅、下载等功能”。

　　为解决各级政府信息公开平台建设不统一的问题，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室在2019年年底印发了《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于规范政府信息公开平台有关事项的通知》（国办公开办函〔2019〕61号），要求统一名称、统一格式，规范政府信息公开平台设置，提升主动公开工作实效，加强政府信息管理。将政府信息公开平台内容规范为政府信息公开指南、政府信息公开制度、法定主动公开内容和政府信息公开工作年度报告四部分，并给出了“政府信息公开栏目页面设计参考方案”。

　　从目前各级各部门的政府网站建设情况看，大多数已经按照国办公开办函〔2019〕61号要求，完成了政府信息公开平台的改版完善，但与此同时，部分的政府网站依旧保留着“政府信息公开目录”的栏目，主要原因是国办公开办函〔2019〕61号未明确原有的“政府信息公开目录”系统或栏目与新要求的“法定主动公开内容”之间的关系。

　　笔者认为，过去政府网站的“政府信息公开目录”栏目实际上是《条例》要求的政府信息公开目录的电子版，也就是政府信息的电子目录或政府信息公开目录系统，与目前政府信息公开平台法定主动公开内容在栏目定位和内容发布上存在一定的交叉。国办秘函〔2009〕6号中明确目录系统主要由管理子系统和服务子系统两部分组成，其中服务子系统包括目录检索、目录分类导航、信息内容展现、目录下载打印、相关信息导引等，而相关信息导引主要是《条例》等相关法律法规和规范性文件、本行政机关的信息公开指南、公开目录简介等。对比国办公开办函〔2019〕61号提出的政府信息公开平台包括政府信息公开指南、政府信息公开制度、法定主动公开内容和政府信息公开工作年度报告四部分，实际上从某种程度看，原来目录系统的目录检索、分类导航和内容展现，对应的就是政府信息公开平台的“法定主动公开内容”，只是内容展示缺少了包含政府信息索引号、名称、内容概述、生成日期等的列表形式，但定位和内容上是一致的。所以笔者的建议是：现有政府网站不再保留原有的政府信息公开目录，主动公开的政府信息均在法定主动公开内容栏目下发布；另一方面，为满足《条例》要求编制政府信息公开目录的规定，可以提供目录下载功能，将政府信息目录按年度编排，内容涵盖政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等。